Azione vota sì al referendum sulla separazione delle carriere

Il nostro Sì al referendum

Il 22 e 23 marzo i cittadini italiani sono chiamati alle urne per il referendum costituzionale confermativo relativo alla modifica di sette articoli della Costituzione (artt. 87, decimo comma; 102, primo comma; 104; 105; 106, terzo comma; 107, primo comma; e 110), in materia di ordinamento giudiziario.

La riforma prevede la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e pubblici ministeri, eliminando la possibilità di passaggio tra le due funzioni e rafforzando la distinzione tra chi accusa e chi giudica, in linea con il principio del giusto processo.

Introduce inoltre un’Alta Corte disciplinare autonoma, distinta dagli organi di autogoverno, con il compito di giudicare gli illeciti dei magistrati, dividendo così la funzione disciplinare dalla gestione delle carriere e rafforzando le garanzie di imparzialità.

Ecco le ragioni per cui noi di Azione voteremo convintamente sì:

✔ Separare le carriere di giudice e di pubblico ministero

Come funziona oggi

Pur svolgendo ruoli diversi nel processo, giudici e pubblici ministeri non costituiscono solo un ordine autonomo e indipendente dai poteri legislativo e esecutivo – principio che anche la riforma rispetta e consolida – ma appartengono allo stesso corpo professionale: accedono tramite un unico concorso, seguono percorsi di carriera analoghi, possono ancora passare – sia pure con molte restrizioni, dopo la riforma Cartabia – da una funzione all’altra e sono valutati dal medesimo organo di autogoverno, composto sia da giudici che da pubblici ministeri.
In pratica, soggetti che nei procedimenti giudiziari dovrebbero collocarsi su piani distinti – l’accusatore come parte, il giudice come figura terza tra le parti dell’accusa e della difesa – sono collegate tra di loro e dipendono gli uni dagli altri per qualunque decisione che riguardi le rispettive carriere: assegnazioni, trasferimenti, promozioni, designazione di incarichi direttivi, giudizi disciplinari.

Cosa prevede la riforma

La riforma vuole rendere coerente la distinzione dei ruoli nel processo con l’organizzazione complessiva della magistratura.

Per questo è importante distinguere tra la separazione delle funzioni da quella delle carriere all’interno dell’ordinamento giudiziario. Il problema, infatti, non è solo quello di distinguere la funzione dei giudici da quella dei pm e impedire qualunque passaggio dall’una all’altra funzione, ma è anche quello di separare a tutti gli effetti la magistratura requirente da quella giudicante, pur mantenendo entrambe separate dal potere politico e di impedire che le carriere dei pm dipendano dai giudici e viceversa.

Nel giusto processo, sancito dall’articolo 111 della Costituzione, accusa e difesa devono confrontarsi ad armi pari davanti a un giudice realmente terzo e imparziale. Quando giudice e pubblico ministero condividono anche interessi di carriera, il rischio (anche sul piano della percezione sociale) è che questa terzietà risulti più che compromessa.

Inoltre, non è vero che con la separazione delle carriere i pubblici ministeri finirebbero per decidere chi indagare su indicazione della politica: l’obbligatorietà dell’azione penale non viene eliminata e continua a garantire l’autonomia del pubblico ministero, che non può in alcun modo essere sottoposto a indirizzi del Governo.

✔ Separare gli organi di autogoverno della magistratura requirente e giudicante

Come funziona oggi

Oggi esiste un unico Consiglio Superiore della Magistratura, competente sia per i magistrati giudicanti sia per i pubblici ministeri.

Il CSM esercita le funzioni di autogoverno dell’ordine giudiziario: nomine, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari. È presieduto dal Presidente della Repubblica ed è composto per due terzi da magistrati eletti dai colleghi e per un terzo da membri laici eletti dal Parlamento.

Non vi è quindi una separazione degli organi di autogoverno: giudici e pubblici ministeri fanno capo allo stesso organo costituzionale.

Cosa prevede la riforma

La separazione del CSM in due distinti Consigli – uno per la magistratura requirente e uno per quella giudicante – non comporta alcuna riduzione di rango costituzionale o di poteri. Ciascun organo conserva le stesse competenze oggi attribuite al CSM in materia di nomine, assegnazioni, trasferimenti e progressioni di carriera, esercitandole nei confronti dei magistrati appartenenti al rispettivo ordine.

Per entrambi i Consigli resta la presidenza del Presidente della Repubblica e viene confermata l’attuale composizione: due terzi membri togati, eletti dai magistrati, e un terzo membri laici, eletti dal Parlamento. La novità consiste esclusivamente nella separazione degli organi di autogoverno, coerente con la distinzione tra funzione giudicante e requirente.

✔ Introdurre il sorteggio per superare la logica delle correnti dentro i CSM

Come funziona oggi

Due terzi dei membri eletti del CSM (20 su 30) sono magistrati eletti da altri magistrati, i cosiddetti togati, attraverso un sistema di voto diretto basato su liste organizzate, riconducibili alle correnti della magistratura.
Tale meccanismo ha finito per premiare le logiche di appartenenza e non il merito, sia nell’elezione dei magistrati membri del CSM, sia nelle decisioni che il CSM assume rispetto alle carriere dei singoli magistrati.

Cosa prevede la riforma

L’introduzione di un sistema di sorteggio nella composizione del Consiglio Superiore della Magistratura interviene proprio su questo nodo: riduce il peso delle correnti organizzate e limita i fenomeni di lottizzazione. Non è una soluzione di per sé miracolosa –per questo sarà decisiva la disciplina attuativa demandata alla legge ordinaria, che stabilirà quali sono le caratteristiche (ad esempio: anzianità di servizio e curriculum professionale) necessarie per accedere al sorteggio – ma rappresenta lo strumento più efficace per superare la logica correntizia e rendere la rappresentanza meno dipendente sia dalle aggregazioni associative interne sia dagli equilibri parlamentari.

Chi oggi critica il sorteggio definendolo un’anomalia dimentica, inoltre, che si tratta di uno strumento già presente nel nostro ordinamento per la composizione di altri organi di garanzia, come i giudici aggregati della Corte costituzionale nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica, i giudici popolari delle Corti d’Assise e i componenti degli uffici elettorali di sezione.

✔ Sostituire l'elezione diretta dei membri laici da parte del Parlamento con il sorteggio

Come funziona oggi

Un terzo dei membri eletti del CSM (10 su 30) sono componenti laici, professori universitari in materie giuridiche o avvocati con almeno 15 anni di esercizio, eletti dal Parlamento in seduta comune con maggioranza qualificata.

Cosa prevede la riforma

La riforma interviene su questo meccanismo prevedendo che i membri laici non siano più eletti direttamente dal Parlamento, ma estratti a sorte da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, predisposto dal Parlamento stesso. L’obiettivo è ridurre l’influenza delle maggioranze politiche sulla composizione dell’organo di autogoverno, mantenendo al tempo stesso criteri di alta professionalità.

✔ Dare piena attuazione alla riforma Vassalli

Come funziona oggi

Nel 1989 entrò in vigore il nuovo Codice di procedura penale, voluto dall’allora ministro Giuliano Vassalli, che cambiò l’impianto del processo penale italiano, segnando il passaggio da un modello inquisitorio a uno accusatorio. In un sistema accusatorio i ruoli devono essere nettamente distinti, come avviene tra chi accusa (pubblico ministero), chi difende (avvocato) e chi giudica (giudice).

Cosa prevede la riforma

Con l’approvazione della riforma si completerebbe questo passaggio anche sul piano istituzionale, superando le criticità dell’assetto attuale, in cui giudici e pubblici ministeri continuano a far parte dello stesso corpo professionale, accedono con lo stesso concorso e condividono carriere e valutazioni da parte del medesimo organo di autogoverno di autogoverno.

✔ Istituire un'Alta Corte di Giustizia

Come funziona oggi

Come recita l’articolo 104 della Costituzione, l’attuale Consiglio Superiore della Magistratura esercita le funzioni in materia di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e promozioni dei magistrati, nonché l’adozione dei provvedimenti disciplinari. Tali competenze sono concentrate negli stessi organi che gestiscono le carriere, il che determina una sovrapposizione tra funzioni amministrative e disciplinari.

Questo meccanismo ha finito per premiare le logiche di appartenenza e non il merito, sia nell’elezione dei magistrati membri del CSM, sia nelle decisioni che il CSM assume a proposito delle carriere dei singoli magistrati.

Cosa prevede la riforma

La riforma prevede l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare autonoma con l’obiettivo di separare in modo chiaro la funzione disciplinare dalla gestione delle carriere e ridurre i conflitti di interesse e interferenze interne all’autogoverno. Ciò rappresenta anche una garanzia per i magistrati sottoposti a giudizio disciplinare, che possono contare su un giudice davvero terzo e diverso dai soggetti da cui dipende la loro carriera.

Smentiamo le obiezioni tecniche più diffuse

✘ Contrasto tra Alta Corte e nuovi CSM sui giudizi disciplinari

Cosa viene contestato

Il nuovo articolo 107 della Costituzione, come modificato dalla legge di revisione costituzionale in materia di ordinamento giudiziario, prevede che “i magistrati sono inamovibili. Non possano essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del rispettivo Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso”.

Gli oppositori della riforma sostengono che ciò vada a contrastare con il nuovo articolo 105 della Costituzione, che stabilisce che “la giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare”. Ci sarebbe una contraddizione tra il potere dell’Alta Corte di irrogare una sanzione disciplinare – come ad esempio la sospensione – e il fatto che tale decisione per essere applicata debba essere in qualche modo confermata dal CSM competente?

Cosa prevede effettivamente la riforma

No, non c’è alcuna contraddizione: il testo della riforma attribuisce all’Alta Corte disciplinare la giurisdizione disciplinare in via esclusiva, sottraendola alla Sezione disciplinare del CSM.

Bisogna distinguere tra sanzione disciplinare e provvedimento amministrativo o organizzativo conseguente.

L’Alta Corte decide nel merito disciplinare e irroga la sanzione; poi il CSM competente si limita a “prendere atto” della decisione e ad adottare gli atti organizzativi necessari per darvi corso. Il nuovo art. 107 dunque non riserva al CSM il giudizio disciplinare, ma soltanto il momento finale in cui una decisione disciplinare già presa dall’Alta Corte viene tradotta negli atti di status del magistrato.

Quindi non ci sarebbe un “secondo sì” del CSM nel merito, ma solo un’attuazione dovuta della decisione dell’Alta Corte.

✘ Rapporto squilibrato tra laici e togati nelle sezioni disciplinari

Cosa viene contestato

Il nuovo articolo 105 della Costituzione stabilisce che la legge ordinaria “determina gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indica la composizione dei collegi, stabilisce le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte e assicura che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio”.

Gli oppositori della riforma sostengono che in assenza di una indicazione costituzionale esplicita, nulla impedirebbe al legislatore di stabilire che le sezioni disciplinari o alcune di esse, abbiano una maggioranza di laici (di nomina in senso lato e indiretto politica), visto che la norma costituzionale prevede che i membri togati siano rappresentati nel collegio, ma non che ciascun collegio rispecchi le proporzioni generali di composizione dell’organo (6 laici e 9 togati).

Cosa prevede effettivamente la riforma

La risposta a questa obiezione è che l’espressione per cui la legge “assicura che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio” serve a impedire che il magistrato giudicante o requirente sia giudicato da un collegio privo della relativa componente professionale, non a porre come requisito minimo costituzionale per la costituzione delle sezioni disciplinari che vi sia almeno un togato (e quindi anche solo un togato).

La Costituzione fissa già l’equilibrio generale dell’Alta Corte: 9 togati e 6 laici e questa proporzione deve essere rispettata nelle sezioni disciplinari (ad esempio tre sezioni da cinque membri – due laici e tre togati) Anche oggi la sezione disciplinare (unica) del CSM, composta da due laici e quattro togati rispecchia esattamente la proporzione del plenum (dieci laici e venti togati) e questo lo stabilisce la legge ordinaria, senza che esista una norma costituzionale che dica esplicitamente che anche nella sezione disciplinare il rapporto tra laici e togati sia pari a quello del plenum.

Se quindi la legge ordinaria non rispettasse questo principio, si dovrebbe considerare certamente incostituzionale.

✘ La non ricorribilità per Cassazione dei giudizi disciplinari

Cosa viene contestato

Il nuovo articolo 105 della Costituzione stabilisce che “contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”.

Gli oppositori della riforma ritengono che questo articolo escluda la ricorribilità per Cassazione contro le sentenze dell’Alta Corte per ragioni di legittimità riduce le garanzie difensive dei magistrati oggetto di procedimenti disciplinari.

Cosa prevede effettivamente la riforma

In realtà la legge di revisione non esclude affatto il ricorso per Cassazione nei procedimenti disciplinari.

L’espressione “soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte”, vuol dire che contro la sentenza di primo grado non si va in Cassazione, ma si resta dentro un sistema di doppio grado interno alla stessa Alta Corte, sia se il motivo è di merito che di legittimità.

Questa previsione deve però essere coordinata con l’articolo 111, settimo comma, della Costituzione, secondo cui contro le sentenze degli organi giurisdizionali ordinari o speciali “è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge”.

✘ I membri laici dei CSM espressione della maggioranza

Cosa viene contestato

Il nuovo articolo 104 della Costituzione prevede che i componenti laici dei due CSM siano “estratti a sorte… da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, che il Parlamento, in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione”.

Gli oppositori della riforma sostengono che visto che la compilazione mediante elezione della platea dei sorteggiandi non prevede maggioranze qualificate, la coalizione di Governo potrebbe compilare l’intera lista, da cui sorteggiare i membri laici.

Cosa prevede effettivamente la riforma

Posto che sarà la legge attuativa a stabilire il quorum richiesto al Parlamento, questa decisione deve misurarsi con una dottrina consolidata, che in ogni caso esclude il ricorso alla deliberazione parlamentare a maggioranza non qualificata nel caso in cui sia in questione la composizione di un organo di garanzia.

In altre parole, sulla base dei princìpi costituzionali è obbligatorio per il legislatore prevedere delle maggioranze qualificate per l’elezione dei componenti di tali organi e disattendere tale obbligo esporrebbe la legge a censure di costituzionalità.

Già oggi, laddove la Costituzione prevede un sorteggio in una lista compilata per via elettorale dal Parlamento, (es.: i giudici aggregati della Corte Costituzionale per i procedimenti d’accusa nei confronti del capo dello Stato, articolo 135 comma 7 della Costituzione), la compilazione dell’elenco avviene a maggioranza qualificata dei due terzi.

Inoltre il sorteggio esclude che, anche laddove la lista dei “sorteggiandi”, come probabile, sulla base di accordi politici fotografi più o meno esattamente i rapporti tra maggioranza e minoranza parlamentare, la lista dei sorteggiati rispetti necessariamente le stesse proporzioni.